2.4 E-Inklusion — Chancen für E-Government-Entscheider (Björn Niehaves, Michael Räckers)

Der Digital Divide bedeutet, dass nicht alle Bevölkerungsgruppen das Internet und Web 2.0 in gleichem Maße nutzen, und ist nach wie vor ein Fakt in vielen Ländern Europas, so auch in Deutschland. Der Beitrag diskutiert mögliche Ansatzpunkte, wie E-Government-Entscheider dazu beitragen können, „elektronisches Regieren“ in Deutschland in¬klusiver, d.h. teilhabender zu gestalten.

 

I. E-Inklusion als demokratische Aufgabe

Web 2.0 bietet die Chance, das Kommunikationsverhalten mit der öffentlichen Verwaltung grundlegend zu hinterfragen. Dies bedeutet für die Verwaltung jedoch auch, dass allen Bürgern Chancen eingeräumt und Hilfe­stellungen angeboten werden sollen, von diesen neuen digitalen Inter­aktionsformen gleichermaßen zu profitieren. Hier erklärte die Minister­konferenz der EU im Juni 2006, dass die digitale Integration von online unterrepräsentieren Bevölkerungsgruppen (bspw. ältere Menschen, Menschen in dünn besiedelten Gebieten, Menschen mit Behinderungen, Menschen mit Migrationshintergrund oder Menschen mit einem niedrigen Bildungsniveau) verstärkt vorangetrieben werden muss. Eine solche E-In­klusion-Strategie hat auch die Bundesregierung im Rahmen des Regierungspro­gramms E-Government 2.0 aufgegriffen und als Schwerpunkt-Aktions­feld herausgestellt.

Dennoch ist der Digital Divide, d. h. die in Teilen digitale Spaltung der Gesellschaft, trotz zahlreicher Anstrengen, nach wie vor ein Fakt in vielen Ländern Europas. Es gibt zahlreiche spezifische Probleme, die dazu führen, dass verschiedene Bevölkerungsgruppen nicht in der Form wie der Durchschnitt der Bevölkerung in dieser Informationsgesellschaft integriert sind. Nutzungszahlen und der Nutzerstrukturen zeigen, dass eine „digitale Ex­klusion”, d.h. die Nichtnutzung von Online-Dienstleistungen, vor allem ein kundenseitiges anstatt angebotsseitiges Problem darzustellen scheint (Grön­lund et al. 2007). Insbesondere ältere Menschen, Menschen ohne Ar­beit und Menschen mit einem niedrigen Bildungsniveau nutzen das Angebot an E-Government-Dienstleistungen im Moment unter­durch­schnittlich (Europä­i­sche Kommission 2006; Ferro et al. 2007).

Der vorliegende Beitrag geht der Frage nach, welche möglichen Ursachen für eine bislang unzureichende Inklusion vor allem im E-Government gegeben werden können und welche Chancen sich hier für E-Government-Ent­scheider bieten.

 

II. Nutzung von Online-Services in Deutschland

Ausgangspunkt ist die Annahme, dass eine Vielfalt von Faktoren wie bspw. Kosten, Qualifikation oder Vertrauen existiert, welche die Nutzung von E-Government durch die Bürger beeinflusst. Diese Faktoren liegen zum Teil im Einflussbereich auch kommunaler E-Government-Entscheider. Um eine de­taillierte Analyse dieser Faktoren durchzuführen, soll die Nutzung verschiedener Arten von Online-Dienstleistungen miteinander verglichen wer­den:

1. Internetnutzung allgemein,

2. E-Commerce, d. h. auch transaktionale Nutzung kommerzieller Online-An­gebote,

3. Informationsabfrage im E-Government, bspw. nach Öffnungszeiten und

4. E-Government-Transaktionen, bspw. die elektronische Steuererklärung.

Tab. 2.4-1: Nutzung von Online-Dienstleistungen in Deutschland
(Angaben bezogen auf die Nutzung in den „letzten 3 Monaten”)

Gesamt-­be­völkerung

Senioren (im Alter von 55 bis 74 Jahren)

Bürger mit geringem Bildungs-niveau

Bürger in dünn besiedelten Ge­bieten

Bürger ohne Erwerbs­tätigkeit

Internetnutzung

69%

37%

61%

65%

66%

E-Commerce-Nutzung

38%

15%

29%

35%

31%

Informations­abfrage im E-Government

28%

12%

17%

22%

29%

E-Government-Transaktionen

9%

n.a.

5%

8%

7%

Quelle: Eurostat 2007

 

III. Kontrastierung der Nutzung von Online-Services 

Aus Ausgangspunkt der Kontrastierung der Nutzungsdaten von Online-Services kann in diesem Zusammenhang die Gesamtbevölkerung (100%) als Maximalpotenzial aller Nutzer betrachtet werden. Bisher nutzen nur 9% dieser Gesamtbevölkerung E-Government für Transaktionen (innerhalb des ge­ge­benen Zeitrahmens). Die Beantwortung der Frage, warum 91% der Be­völkerung kein transaktionsbezogenes E-Government nutzen, bedarf der ver­tiefenden Analyse. Dabei lassen sich vier Inklusionslücken feststellen.

Lücke A (Gesamtbevölkerung – Internetnutzung)

Die erste Diskrepanz betrifft die Gesamtbevölkerung und den Teil, der das Internet nutzt. Menschen in dieser Lücke nehmen nicht an der Informationsgesellschaft teil, da ihnen als Grundvoraussetzung der Internetzugang fehlt. Nur 69% der Gesamtbevölkerung Deutschlands haben (innerhalb der letzten drei Monate) das Internet genutzt. Folglich haben 31% der Bevölkerung das Internet während dieses Zeitraums nicht benutzt. Die folgenden Aspekte bieten Anhaltspunkte, um solche Inklusionsdiskrepanzen zu interpretieren:

  • Infrastruktur: Es werden verschiedene Sachverhalte diskutiert, welche die Verfügbarkeit der Infrastruktur beeinflussen könnten. Zum Beispiel ist eine Internet- und Breitbandverbindung in einigen unterbevölkerten Gebieten nicht vorhanden (die Internetnutzung in dünn besiedelten Gebieten beträgt 65%, verglichen mit 69% im Durchschnitt).
  • Zugänglichkeit: Aus sozialer und sozio-demographischer Perspektive auf Inklusion beeinflusst das Alter und der Bildungsgrad die Internetnutzung. Beispielsweise nutzten Senioren nur in 37% aller Fälle das Internet, Bürger mit geringer Bildung in 61% (verglichen mit 69% im Bevölkerungsdurchschnitt).

Lücke B (Internetnutzung – E-Commerce-Nutzung)

Die Personen dieser zweiten Lücke erfüllen die grundsätzliche Vorausset­zung des Internetzugangs. 69% der Gesamtbevölkerung nutzen das Internet, aber nur 38%, um Waren zu kaufen oder zu bestellen (E-Commerce). Daraus ergibt sich, dass 31% der Bevölkerung online waren, jedoch keine E-Com­merce-Dienste nutzten. Die folgenden Aspekte könnten Ansatzpunkte für Interpretationen dieser Inklusionslücke bieten:

  • Sicherheit, Vertrauen, Komplexität: Neben solchen Faktoren, die die Infrastruktur und die Zugänglichkeit betreffen (siehe oben), spielen auch Punkte wie Sicherheit, Vertrauen und Komplexität der Dienste bei der Nutzung von E-Commerce eine Rolle (Aldridge et al. 1997). E-Com­merce bedingt normalerweise finanzielle Transaktionen und monetären Aufwand, wofür häufig Kreditkartendaten, Sicherheitsmechanismen, persönliche Daten usw. bereitgestellt werden müssen. Hier nutzen beispielsweise 55% der gesamten Onliner E-Commerce, während dies nur bei 47% der Onliner mit geringer Bildung der Fall ist. Darüber hinaus nutzten nur 41% der Senioren, die online sind, E-Commerce-Angebote während der letzten drei Monate.

Lücke C (E-Commerce-Nutzung – Informationsabfrage im E-Government)

Menschen in dieser Lücke führen E-Commerce-Transaktionen aus und besitzen hier die notwendigen Qualifikationen, komplexe Online-Services in Anspruch zu nehmen. Allerdings nutzen sie keine E-Government-Dienst­leis­tungen. Während 38% aller Deutschen das Internet für E-Commerce-Dienste nutzen, haben es nur 28% genutzt, um Informationen von Verwaltungswebseiten zu erhalten. Daraus ergeben sich 10% der Bevölkerung, die bereit sind, E-Commerce zu nutzen, das Internet aber nicht für die Informationsgewinnung im E-Government nutzen. Die folgenden Aspekte könnten Anhaltspunkte bieten, um diese Inklusionslücke zu interpretieren:

  • Marketing und Marktfähigkeit: Neben den oben genannten Faktoren könnten Marketing und Marktfähigkeit elektronischer Verwaltungs­dienstleistungen die Nichtnutzung von E-Government beeinflussen. Wäh­rend kommerzielle Dienste gewöhnlich häufiger in Anspruch ge­nommen werden als Verwaltungsdienstleistungen, geben immer noch 21% der deutschen Bevölkerung als Grund für die Nichtnutzung in diesem Bereich an, dass die gewünschten Dienste nicht verfügbar oder schwierig zu finden seien. Während das kommerzielle Internet sich bereits entwickelt hat und das technologische Potenzial nutzt, fehlen den Angebote des öffentlichen Sektors immer noch solche „Killerapplikationen”. Auch in Hinblick auf Web 2.0 ergeben sich hier Potenziale.
  • Persönlicher Kontakt: 48% der Bevölkerung nutzen nach eigenen An­gaben E-Government-Dienstleistungen aufgrund eines fehlenden persönlichen Kontakts nicht. Interpretationen könnten sein, dass (a) E-Com­merce-Dienste heutzutage etablierter sind und als angemessen sicher aufgefasst werden, (b) E-Government-Dienste ein heikleres Gebiet für die Bürger sind und/oder (c) E-Government-Dienste und ihre zugrunde liegenden Prozesse als sehr komplex und undurchschaubar wahrgenommen werden.

Lücke D
(Informationsabfrage im E-Government – E-Government- Transaktionen)

Vielen Menschen ist zwar das Vorhandensein von E-Government-Angeboten bewusst, denn sie verwenden es als Informationsquelle, sie führen jedoch kein transaktionales E-Government durch. 28% der deutschen Bevölkerung nut­zen E-Government zur Informationsgewinnung, während nur 9% in die­sem Zeitraum online Transaktionen durchführten. Dadurch ergeben sich 19%, die sich „umschauen, aber nichts kaufen”. Die folgenden Aspekte könnten Ansatzpunkte bieten, um solche Inklusionsdiskrepanzen zu interpretieren (West 2004):

  • Sicherheit und Komplexität der Dienste: Während Faktoren der Sicherheit und der Dienstkomplexität im Rahmen des transaktionalen E-Commerce (38% Nutzung) diskutiert wurden, scheinen diese Punkte transaktionsbasiertes E-Government in viel stärkerer Weise zu beeinträchtigen (nur 9% Nutzung). Hier nennen 40% der Bevölkerung Be­denken bezüglich der Datensicherheit als den Hauptgrund dafür, dass sie E-Government nicht nutzen. Die Komplexität der Dienste, die in 24% der Fälle genannt wurde, spielt eine ähnlich wichtige Rolle im Nichtnutzungsverhalten.
  • Kosten: Hand in Hand mit Sicherheitsaspekten im E-Government gehen Kosten, die ein wichtiger Grund für die Nichtnutzung sind. Das trifft vor allem auf transaktionsbasierte Dienste zu, die im Verwaltungsumfeld strenge Authentifizierungs- und Autorisierungsmechanismen erfordern. Während E-Commerce oft nur auf ein Passwort oder Kreditkartendaten vertrauen und E-Banking häufig eine PIN- und TAN-Methode benutzt, erfordert transaktionsbasiertes E-Government (in Deutschland) in den meisten Fällen eine elektronische bzw. digitale Signatur. Investitionskosten bezüglich der benötigten Ausrüstung scheinen eine Hauptsorge für Senioren und Menschen aus dünn besiedelten Gebieten zu sein, die Kosten als Grund für die Nichtnutzung von E-Government 1,27 bzw. 1,22 Mal häufiger nannten als im Bevölkerungsdurchschnitt

 

IV. Zusammenfassung und Ausblick

Die Analyse der Inklusionslücken in Deutschland ergibt ein differenzierteres Bild: Bedenken bezüglich der Komplexität der Dienstleistungen, Datensicherheit und Kosten werden als Hauptgründe für die Nichtnutzung genannt. Diese Gründe wurden sogar überproportional oft von Rentnern, Menschen aus dünn besiedelten Gebieten und Arbeitslosen genannt.

Doch welche Maßnahmen können ggf. auch auf kommunaler Ebene angegangen werden? Um Bürger dazu zu bringen, Transaktionen zu nutzen, scheinen Maßnahmen notwendig zu sein, die auf die allgemeine Bevölkerung abzielen, aber auch Maßnahmen, die die Bedürfnisse der speziellen Gruppen des Digital Divide berücksichtigen. So ergeben sich für Kommunalverwaltungen Handlungsmöglichkeiten, die allgemeine Internetfähigkeit der Be­völkerung zu erhöhen, bspw. durch Infrastrukturmaßnahmen oder auch pra­xiserprobt Internetkurse mit Kinderbetreuung für Alleinerziehende. Speziell im E-Government ist ein Zusammenspiel von Bundes-, Landes- und kommu­naler Ebene erforderlich. Zwar sind einerseits ggf. (bundes- oder landes-) rechtliche Regelungen zu hinterfragen (bspw. sind im Rahmen von Online-Bank-Transaktionen zumeist nur PIN-TAN-Verfahren im Einsatz und keine elektronische Signatur erforderlich), aber auch das Design (bspw. Lebenslagenkonzepte oder intelligentes, prozessorientiertes Redesign) oder das durch­gängige Marketing kommunaler E-Government-Dienstleistungen kön­nen ihren maßgeblichen Beitrag zur E-Inklusion leisten.

Literatur

Aldrige, A., White, M.; Forcht, K. 1997: Security considerations of doing business via the internet: Cautions to be considered, in: Internet Research 7(1), 9-15.

Europäische Kommission 2006: Revisiting e-inclusion. From vision to action, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.

Eurostat 2007: Statistics on households/individuals and the information society, Luxemburg: Eurostat.

Ferro, E.; Gil-Garcia, J.R.; Helbig, N. 2007: The digital divide metaphor: Understanding paths to literacy, in: Wimmer, M.A.; Scholl, J.; Grönlund, A. (eds.), Elec­tronic Government. Lecture Notes in Computer Science 4656, Berlin/Hei­delberg: Springer, 265-280.

Grönlund, A.; Hatakka, M.; Ask, A. 2007: Inclusion in the e-service society – investigating administrative literacy requirements for using e-services, in: Wimmer, M.A.; Scholl, J.; Grönlund, A. (eds.), Electronic Government. Lecture Notes in Computer Science 4656, Berlin/Heidelberg: Springer, 216-227.

West, D.M. 2004: E-government and the transformation of service delivery and citizen attitudes, in: Public Administration Review 64(1), 15-27.

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