3.1 Haushaltsplanung 2.0 — E-Partizipation über Bürgerhaushalte (Oliver Märker, Josef Wehner)

Die Entwicklung des Internets hin zu interaktiven und gemeinschaftsfördernden Funktionen lässt sich politisch als Chance einer erweiterten Einbeziehung der Bürgerschaft in Belange der Politik begreifen. Unter den derzeit kommunal praktizierten Beteiligungsverfahren haben diejenigen zur Haushaltsplanung eine herausragende Bedeutung. Dabei müssen sich nicht nur die Bürger beteiligen. Auch die Verwaltungen sind entsprechend gefordert. In Köln hat sich die Ausgangsidee bewährt, ein Verfahren zu konzeptualisieren, das den Bürger vorrangig als Ideen- und Vorschlagsgeber zur Wirkung kommen lässt.

 

I. Einleitung

Von Anfang an wurde mit dem Internet die Erwartung verbunden, dass es dem Einzelnen mehr Freiräume gewähren wird, sich aktiv in das mediale Geschehen einzumischen. War zu Beginn das Internet für die meisten seiner Nutzer primär ein Informationsmedium, da nur relativ wenige in der Lage waren, eigene Inhalte ins Netz zu stellen, so bieten heute viele Dienste jedem die Chance, auf relativ ein­fache Weise entweder selbst oder mit anderen zusammen Texte, Bilder und Videos zu erstellen und zu verändern, sich darüber auszutauschen und auf diese Weise auch zu vernetzen.

Übersetzt auf das Feld der Politik lässt sich diese Wende des Internets hin zu inter­aktiven und gemeinschaftsfördernden Funktionen als Chance einer er­weiterten Einbeziehung der Bürgerschaft in Belange der Politik be­greifen. Galten die Massenmedien noch als Garanten einer hierarchischen Beziehung zwischen Politik, Verwaltung und Bürger­schaft, in der nur wenige organisierten Akteure die öffentliche Agenda bestimmen und alle anderen sich mit einer Publikumsrolle begnü­gen müssen, so gelten vor allem die mit dem Begriff Web 2.0 assozi­ierten Möglichkeiten der Kooperationen und Vernetzung als entscheidende Vor­aussetzungen dafür, dass zukünftig die Bürger nicht länger nur perio­disch als Wähler bzw. Dienstleistungsempfänger adressiert werden, sondern auch als Ratgeber und Ideengeber berücksichtigt werden kön­nen.

Die Vorstellung vom Internet als Ort der Partizipation und gemeinsamen Problemlösung konkretisiert sich gegenwärtig vor allem in den Kommunen (Märker/Wehner 2007). Besonders hier, wo es um Probleme und Herausforderungen geht, die sich immer weniger im politischen Al­leingang bewältigen lassen, und wo gleichzeitig die Wege zwischen Politik, Verwaltung und Bürger noch die kürzesten sind, finden sich viele Ansätze zur praktischen Umsetzung elektronsicher Partizipa­tion (E-Partizipation). Tatsächlich nimmt die Zahl der Kommunen zu, die nicht nur den Bürger stärker einbeziehen wollen in die Lösung ihrer Probleme, son­dern auch die dafür erforderlichen Verfahren durch das Internet unter­stützen wollen.

 

II. E-Partizipation in der Haushaltsplanung

Unter den derzeit kommunal praktizierten Beteiligungsverfahren ragen diejenigen zur Haushaltsplanung hervor. Die Kassen der Kommunen sind leer, es muss immer häufiger zwischen gleichwertigen Projekten entschieden werden und die Konsequenzen der entsprechenden Entscheidungen sind für alle Bürger spürbar. Es macht deshalb für die Kommunen Sinn, den Bürger gerade in die Haushalts­pla­nung stärker als bisher einzu­binden. Ein erster Schritt in diese Richtung ist die Einführung von Bürgerhaushalten, ein zwei­ter, diese mit elektronischen Beteiligungsangeboten zu unterstützen (siehe z.B. www.buerger­haus­halt.de).

Bürgerhaushalte werden in Deutschland seit Ende der 1990er Jahre erprobt (Bertelsmann Stiftung und Innenministerium NRW 2004). Die grund­legende Idee dieser Verfahren ist, die Schwerpunkte des kommunalen Haushaltes transparent zu machen, um dadurch um Verständnis für die pre­käre finanzielle Situation und damit verbundene unpopulärere Entscheidungen zu werben. Darüber hinaus sollen durch Befragungen und Dis­kussionsveranstaltungen Vorschläge der Bürger eingeholt werden, um so eine zusätzliche und breitere Informationsgrundlage für die politisch-admi­nis­tra­tiven Haushaltsberatungen zu schaffen. Der Schwerpunkt der „Bürgerhaushalte der 1. Generation” lag hauptsächlich auf der Information der Bürgerschaft. Die „Bürgerhaushalte der 2. Generation” versuchen nun verstärkt die Expertise der Bürgerschaft in die Beratungsprozesse der Politik und Verwaltung zu integrieren. Hier liegt der Schwerpunkt auf der Konsultation der Bürger. Und dies geschieht vor allem durch die Nutzung online-moderierter Foren und anderer „Mitmachtechnologien” (Web 2.0). Durch sie werden neue Möglichkeiten zur Verfügung gestellt, zwischen den Bürgern und im Dialog mit den Fachverwaltungen kooperativ Vorschläge zu entwickeln, zu bewerten und auch zu hierarchisieren (Märker/Nitschke 2008).

 

III. Nicht nur der Bürger, auch die Verwaltung   muss sich beteiligen 

Wer nun glaubt, es reiche aus, zu den bewährten Verfahren des Bürgerhaushalts die Internettechnologie lediglich hinzuzuaddieren, um ein erfolgreiches Beteiligungsprojekt durchzuführen, verkennt die Herausforderungen, die sich mit dem „Generationenwechsel” verbinden. Elektronisch unterstützte Bür­ger­haushalte zeigen geradezu exemplarisch, dass der Einsatz digitaler Me­dien eine Reform der Bürgerbeteiligung von Grund auf darstellt.

Zuallererst muss die Politik einen Auftrag zur Beteiligung geben, verbunden mit einer glaubwürdigen Zusage, Ergebnisse des Verfahrens auch berücksichtigen zu wollen. Ohne eine solche Selbst­ver­pflichtung der Politik und einen erkennbaren Nutzen werden sich die Bürger selbst in Fragen der Haushaltsplanung, die mit einschneidenden Konsequenzen für viele verbunden sein kann, nicht motivieren lassen, das Beteiligungsangebot wahrzu­neh­men. Auch ist darauf zu achten, dass die Verfahren nicht mit den Selbst­bestimmungsrechten der Bürger kollidieren. Bürgerbeteiligung darf nicht in den Verdacht des Aushorchens des Bürgers umschlagen.

Des Weiteren muss die Verwaltung wissen, wie sie den Beteili­gungs­pro­zess in ihre internen Abläufe integrieren will, denn Beteili­gungen bean­spruchen nicht nur finanzielle Ressourcen, sondern auch personelle Kapa­zitäten, um das Verfahren planen und betreuen, in vorhandene Planungs­prozesse integrieren und bereits vorhandene Prozesse anpassen zu können. Ferner ist die Verwaltung gut beraten, dem Verfahren eine techni­sche Plattform zu verschaffen, die für verschiedene Beteiligungs­for­mate und Verfahren einsetzbar, das heißt „mandantenfähig” ist. Bevor entschieden wird, ein Beteiligungsverfahren wie den Bürgerhaushalt durchzuführen, sollte überlegt werden, für welche weiteren Fragestellungen Bürger­be­teiligungen überhaupt sinnvoll sind und wer für die Planung und Betreuung der Verfahren zuständig sein soll. In einem entsprechenden „Geschäfts- und Be­treibermodell” kann dann festgelegt werden, wer im Rahmen wel­cher Ver­fahren wie zu beteiligen ist, wer der Anwender eines Verfah­rens bzw. Nutzer der Verfahrensergebnisse sein soll, und wer schließ­lich für die Planung und Durchführung des Verfahrens verantwortlich sein wird. Fehlen solche Struk­turierungen, werden die anstehenden Probleme nicht besser gelöst, sondern umgekehrt eher verschärft. Kurz, es bedarf einer Strategie, in der die Poten­ziale und die für ihre Realisierung erfor­der­lichen rechtlichen, technischen und organisatorischen Voraus­setz­ungen für einen verwaltungsüber­greifen­den Einsatz online-gestützter Beteiligungsverfahren identifiziert wer­den.

Hat man die Wege gefunden, eine Beteiligungs­plattform in die kommunalen Verwaltungssysteme technisch-organisatorisch zu inte­grieren, können nicht nur die im Rahmen des Bürgerhaushaltsverfahrens für Finanzen zu­ständige Stadtkämmerei, sondern auch andere Fachressorts ihre Aufnah­me­fähigkeit für Bür­gerwissen und -meinungen durch die Möglichkeiten elek­tronisch un­terstützter Beteiligungsverfahren steigern. Zu denken ist dabei etwa an Projekte der Stadtentwicklungsplanung, die von einer rechtzeitigen wie effizienten Einbeziehung der Bürger profi­tieren können. Dies wird nicht schlagartig alle Planungs- und Bausünden einer Stadt verhindern, aber in vielen Fällen wie ein Frühwarnsystem dabei helfen, Planungsfehler rechtzeitiger zu erkennen und die Zustim­mungsfähigkeit entsprechender Entscheidungen zu fördern. Vorstell­bar sind auch thematisch und zeitlich un­begrenzte „Mitmachan­gebote” wie Beschwerdeeingabe- und -verfol­gungs­systeme wie z.B. der Dienst Fixmystreet in Großbritannien (Ifib/Zebralog 2008; siehe dazu auch den Beitrag von Rüdiger Berg, Stefan Göllner und Georg Trogemann). Und warum sollte eine Stadt ihre Plattform nicht auch anderen benachbarten Städten anbie­ten? Eine solche mandantenfähige Plattform könnte schließlich auch zur Selbstbeobachtung der Verwaltungen genutzt werden, nämlich dann, wenn Bürgerfeedback sich auf Verfahren des E-Govern­ment und letztlich auch auf E-Partizipation selbst bezieht und so zur Moderni­sierung der Verwaltung beiträgt.

So gesehen sind Online-Bürgerhaushalte immer einzubetten in ein umfassendes E-Partizipation-Rahmenkonzept, das selbst wiederum – soweit die entsprechenden Verfahren von staatlicher Seite ini­tiiert und betreut werden – als integraler Bestandteil des Ideen- und Wissensmanagements einer kommu­nalen Verwaltung insgesamt zu ver­stehen ist.

 

IV. Der Kölner Bürgerhaushalt 2008 als wegweisendes Beispiel

Werden die hier angesprochenen Voraussetzungen beachtet, steigen die Erfolgswahrscheinlichkeiten für einen Bürgerhauhalt oder andere elektronisch unterstützter Beteiligungsangebote. Dies zeigt das Beispiel Köln. In einer Situation, in der die Verwaltung mit den vielfältigen Heraus­for­derung­en noch unvertraut war, die eine Online-Bürgerbeteiligung mit sich bringt, in der es nicht nur Promotoren und Befürworter des Ver­fahrens gab, sondern auch Skeptiker und Gegner, und in der auch noch die Mehrheit der Bevölkerung an die neuen Möglichkeiten elekt­ronischer Beteiligung erst einmal herangeführt werden musste, sollte das Beteiligungsverfahren auch für ungeübte Bürger einfach zu bedienen sein und diese ermutige, eigene Beiträge zu formulieren und fremde zu kommentieren; gleichzeitig sollte der Beteiligungsprozess den Druck auf Politik und Verwal­tung nicht zu groß werden lassen. Man entschied sich deshalb für ein elektronisches Vorschlags­eingabe­ver­fahren, das der Ver­waltung erlaubt, eine konsultative Beziehung zum Bürger aufzubauen.

Bürger konnten Spar- oder Ausgabevorschläge zu den Themen „Sport”, „Grünflächen” und „Straße, Wege und Plätze” machen. Jeder Vorschlag zu diesen Themen, auf welchen Wegen er auch immer ein­gereicht wurde (per Post, Tastatur oder Anruf im Call-Center der Stadt), gelangte auf die Plattform und war dort für jeden einsehbar. Wer sich als Teilnehmer registrieren ließ, hatte dort außerdem die Möglichkeit, Vorschläge zu kommentieren und zu bewerten. Am Ende des Verfahrens wurde zu jedem Thema eine Liste mit den hundert am besten bewerteten Vorschlägen erstellt. Die Vorschlagslisten wurden nach Beendigung der Beteiligungsphase an die Verwaltung übergeben, die sich verpflichtet hatte, jeden dieser dreihundert Vorschläge fach­lich zu prüfen und alle sich daraus ergebenden Änderungen in Form eines „Veränderungsnachweises Bürgerhaushalt” dem Rat der Stadt Köln zu übergeben.

Am Ende des Verfahrens hatten sich trotz der Themenbegrenzung über 10.000 Bürger registriert, um über 4.700 Vorschläge und über 9.000 Kommentare einzugeben sowie über 52.000 Bewertungen ab­zugeben. Ebenso be­eindruckend ist, dass alleine die Vorschläge 700.000 Mal von 100.000 verschiedenen Besuchern aufgerufen wur­den. Die meisten Beiträge zeichnen sich durch ihre lebensweltliche Nähe aus: Die Teilnehmer berichten von Problemen und Missständen, die sie auf dem Weg zur Arbeit, beim Einkaufen, beim Besuch der nächst gelegenen Grünanlage oder bei der Nutzung von Sportanlagen beobachten. Die Beteiligungs­zahlen und die Qualität vieler Beiträge, stimmen zuversichtlich. Kein Verfahren zuvor hat auch nur ver­gleichbare Zahlen erreicht. Vor allem die „Verkehrsdichte” auf der Plattform dokumentiert das starke Interesse an dem Ver­fahren, was sich erfreulicherweise auch in der starken Präsenz des Themas in den lokalen Medien widerspiegelte. Von Anfang an wurde der Bürgerhaushalt in Presse und Rundfunk aufmerksam verfolgt, was sicherlich rückwirkend auch die öffentliche Wahrnehmung des Ver­fahrens unterstützt haben dürfte.

 

V. Nach dem Bürgerhaushalt ist vor dem Bürgerhaushalt

Im Kölner Bürgerhaushalt hat sich die Ausgangsidee bewährt, ein Ver­fahren zu konzeptualisieren, dass den Bürger vorrangig als Ideen- und Vorschlagsgeber zur Wirkung kommen lässt und ihn darüber entschei­den lässt, welche Vorschläge er eher oben oder unten in der Bewer­tung sehen möchte. Manchem dürfte diese Lösung nicht weit genug gehen, weil stärker Web-2.0-orientierte Modelle zum Bürgerhaushalt den Bürger als einen gleichberechtigten Partner anerkennen.

Diese Kritik ver­kennt jedoch nicht nur die technischen und organisatorischen Heraus­forderungen, die sich mit einem Verfahren wie dem Bürgerhaushalt für eine Stadt der Größenordnung von Köln verbinden, und deren Bewältigung über die Nachhaltigkeit eines Bürgerhaushalts entscheiden. Sie übersieht auch die bereits in einem konsultativen Beteiligungsformat ange­legten Chancen einer Neuordnung der Beziehungen zwischen Bürger, Politik und Verwaltung. Denn bereits mit ihr werden Verwaltung und Politik durchlässiger für Themen und Vorschläge der Bürger. Nicht nur, weil Verwaltung und Politik sich verpflichtet haben, eingehende Vorschläge zu prü­fen und aufzugreifen, sondern weil das gesamte Verfahren der Bürgeran­hö­rung eine zuvor unbekannte Transparenz und Nachvollziehbarkeit ge­winnt. Die Bürger können jetzt die behördliche Verarbeitung der von ihnen ein­gereichten Vorschläge weiterverfolgen und – zu­sammen mit den lokalen Medien, die im Umgang der Stadt mit den Vorschlägen ein neues spannendes Thema sehen – bei einer aus ihrer Sicht unbefriedigenden Beachtung wiederum öffentlich Druck auf die Politik ausüben. Schon während des Kölner Verfahrens zeigte sich, dass der Bürgerhaushalt in der massenmedialen Öffentlichkeit Resonanz findet. Zeitungen und Presse berichteten täglich über das Verfahren und sorgten so für die erforderliche öffentliche Aufmerksamkeit.

All dies bedeutet nicht, dass Beteiligungsformate bzw. Plattformen, wie sie in Köln und in anderen Städten zu beobachten ist, die erfolgreich Online-Bürgerhaushalte anbieten, nicht verbesserungs­fähig seien. Auch wenn, wie das Beispiel Köln zeigt, die Forderung nach einer Einbettung des Bürgerhaushalts in die Binnenstruktur ihrer Verwaltung von Anfang ernst genommen wurde, befinden sich die Kommunen gegenwärtig noch in einer Phase, in der sie mit ihren Verfahren noch experimentieren und ihre Erfahrungen in weitere Anpassungen und Veränderungen einfließen lassen. Angefangen von den Funktionalitäten der Verfahren über die technische Unterstützung der redaktionellen Arbeiten bis hin zum Workflow der Auswertung der Ergebnisse – in all diesen Hinsichten werden auch zukünftig weitere Anstrengungen vonnöten sein, um die Idee der Bürgerbeteiligung im kommunalen Kontext nachhaltig zu verankern. Die Kommunen sollten sich dieser Aufgabe nicht im Alleingang stellen, sondern ihre Möglichkeiten nutzen, Erfahrungen auszutauschen, um Lern-, Standardisierungs- und Quali­tätssteigerungseffekte zu erzielen.

Eine Rahmenbedingung dürfte jedoch konstant bleiben: Die Möglichkeiten, durch Internettechnologien die Bürger zu beteiligen, werden immer davon abhängen, inwieweit Politik und Verwaltung bereit sein werden, sich als Promotoren der Beteiligungsidee zu verstehen. Das Ziel kann also nicht sein, einseitig technischen Potenziale auszuschöpfen, son­dern die Technik durch Verfahren so in Wert zu setzen, dass sie in den Routinebetrieb der Kommunen übernommen werden und so das Mitmachen der Bürgers nicht ins Leere laufen lassen.

Literatur

Bertelsmann Stiftung und Innenministerium NRW 2004: Kommunaler Bürgerhaushalt: Ein Leitfaden für die Praxis. Strategien für die Zukunft vor Ort, Gütersloh/Düsseldorf: Bertelsmann Stiftung/Innenministerium NRW.

Institut für Informationsmanagement Bremen (Ifib); Zebralog 2008: E-Partizipation – Elektronische Beteiligung von Bevölkerung und Wirtschaft am E-Government. Studie im Auftrag des Bundesministeriums des Innern.

Märker, O.; Nitschke U. 2008: Bürgerhaushalt als Rahmen einer Beteiligungskultur, in: Ködelpeter, T.; Nitschke, U. (Hg.): Jugendliche planen und gestalten Lebenswelten. Partizipation als Antwort auf den gesellschaftlichen Wandel, Wiesbaden: VS-Verlag, 129-142.

Märker, O.; Wehner, J. 2007: E-Participation – Gewinnung bürgerschaftlicher Ex­pertise zur Qualifikation von Planungs- und Entscheidungsprozessen, in: Zech­ner, A. (Hg.), Handbuch E-Government. Strategien, Lösungen, Wirtschaftlichkeit und Impact.

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