3.2 Haushaltsplanung 2.0 — Symbolische Politik oder echte Mitbestimmung? (Maren Lübcke, Rolf Lührs)

Immer mehr Kommunen binden die Bürger in die Haushaltsplanung aktiv ein und nutzen dafür auch das Internet: Aktuelle Beispiele sind Potsdam oder Köln. Mit Hamburg und Freiburg haben zwei deutsche Großstädte gezeigt, dass Web-2.0-Ansätze erfolgreich zur bürgernahen Haushaltsdiskussion eingesetzt werden können. Auch für kleinere Kommunen lohnt es sich, die Möglichkeiten des Internets für die aktive Beteiligung der Bürger zu nutzen.

 

I. Einführung

Mit der Idee der Bürgerhaushalte sind hohe Erwartungen verknüpft. Seit der erfolgreichen Einführung 1989 in Porto Allegre (Brasilien) können Bürger über die Aufstellung öffentlicher Haushalte diskutieren bzw. sogar ab­stimmen. Bürgerhaushalte dienen dazu, die Glaubwürdigkeit der Politik zu erhöhen, das Wissen der Bürger vor Ort effektiver zu Nutzen und neue Wege des Dialogs zwischen diesen beiden Gruppen in Zeiten angespannter Haushaltssituation zu initiieren (Nitschke/Marwede 2004).

In Deutschland spielen Beteiligungshaushalte bisher in erster Linie auf kommunaler Ebene eine Rolle. So betont Thilo Sarazzin, Vorsitzender der Konferenz der Finanzminister, dass durch die unmittelbare Betroffenheit der Bürger ein partizipativer Ansatz für Kommunen sinnvoll sei. Dies könne für Länderetas mit ihrer anderen „verfassungsrechtlichen Stellung” aber nicht im gleichen Umfang gelten (Sattler 2008).

Abgestimmt bzw. diskutiert werden kann über einen bestimmten Teil des Etats oder über den gesamten Haushalt. In der Regel bleibt die Diskussion über die Einnahmen und über die Erhebung von Steuern außen vor, die Bürger diskutieren vornehmlich über die Ausgabenseite. Bürgerhaushalte können in Form von Umfragen, Bürgerversammlungen und Internetbefragungen durchgeführt werden.

Die Idee der Bürgerhaushalte ist nicht unmittelbar mit Neuen Medien verbunden, sie gewinnt aber durch sie zusätzlich an Bedeutung. Werden klas­si­scherweise Internetseiten nur zur statischen Informationsaufbereitung eingesetzt, bekommt durch den Einsatz eines Online-Haushaltsrechners ein Bürgerhaushalt eine ganz eigene, ansprechende Qualität.

Kern ist eine Internetplattform, die Bürgern die Beteiligung an der kom­munalen Haushaltsplanung ermöglicht. Die Anwendung bildet auf der Basis echter Zahlen einen konkreten Haushalt ab. Alle Bürger können nun ihre eige­nen Haushalte aufstellen und die Ausgangsbudgets so verändern, wie sie es für richtig halten. Die einzige fest im System verankerte Spielregel lautet, dass die zur Verfügung stehende Gesamtsumme nicht überschritten werden darf.

Dahinter steckt ein Geschäft auf Gegenseitigkeit. Indem sich die Bürger intuitiv und spielerisch dem kommunalen Haushalt nähern, bekommen sie ein Gefühl für die Möglichkeiten und Grenzen der Haushaltsplanung. Die Nutzer erfahren, was es bedeutet, unter Bedingungen knapper Ressourcen und gesetzlich vorgeschriebener Leistungen politische Wunschvorstellung zu realisieren. Die Städte, Länder und Kommunen erhalten im Gegenzug mehr Informationen über die Wünsche und Bedürfnisse der Bevölkerung.

Im Folgenden werden die Ergebnisse von zwei im Internet realisierter Beteiligungshaushalte vorgestellt. Hamburg ist bisher der einzige 2.0-Haus­halt, der auf Landesebene durchgeführt wurde. Wie im zweiten Fallbeispiel Freiburg durften die Bürger hier über den Gesamthaushalt beraten. In Freiburg wurde zudem der Haushalt unter geschlechterspezifischen Aspekten (Gender Budgeting) diskutiert.

 

II. Das Verfahren

Die Beteiligungshaushalte in Hamburg und Freiburg wurden mit Hilfe des DEMOS-Verfahrens realisiert. Dieses Verfahren besteht aus einer Beteiligungsmethodologie, einer Plattform für Onlinediskussionen sowie dem Haus­­haltsrechner. DEMOS ermöglicht es, im Rahmen von Online-Dis­kus­sionen Experten-, Bürger- und Politikdiskurse miteinander zu verzahnen.

Dabei greift das DEMOS-Verfahren auf bewährte Methoden aus dem Bereich der empirischen Sozialforschung zurück. So werden qualitative und quantitative Auswertungsmethoden eingesetzt, um die Komplexität einer sich dynamisch entwickelnden Diskussion so zu reduzieren, dass der Verlauf auch dann nachvollzogen werden kann, wenn die Beiträge nur selektiv gelesen werden. Dafür werden die Ergebnisse den Teilnehmenden in Form von Zusammenfassungen, Umfrage- oder Abstimmungsergebnissen oder als ge­meinsam weiterzuentwickelnde Wikis präsentiert (mehr zum DEMOS-Ver­fahren in Lührs/Hohberg 2007a).

Zentral für den Haushaltsrechner ist die Aufteilung des öffentlichen Haushalts in verschiedene Produktbereiche, die mit detaillierten Informationen ergänzt werden. Der Anteil der jeweiligen Bereiche am Gesamtetat des Haushalts wird durch eine Tortengrafik dargestellt. Die Teilnehmenden können nun den entsprechenden Posten mehr oder weniger Geld zuweisen. Das Budget darf jedoch nicht überzogen werden. Darüber hinaus haben die Beteiligten die Möglichkeit, jede Veränderung in einem Textfeld zu kom­mentieren und zu begründen. In Freiburg wurden diese Begründungen in ein eigenes Forum eingespeist und konnten dort wie andere Beiträge auch ge­lesen und diskutiert werden.

 

III. Hamburg

Der Bürgerhaushalt Hamburg wurde auf Grundlage des DEMOS-Konzeptes unter dem Titel „Was wollen wir uns leisten? Bürgerbeteiligung an der Hamburger Haushaltsplanung” im Zeitraum 18.4.-12.5.2006 unter der Adresse www.hamburg-haushalt.de durchgeführt (ausführlich dazu Lührs/Hohberg 2007b)

Ziel dieser Diskussion war es, die Bürger nach ihren Einstellungen und Meinungen zu befragen, konkrete Einsparungsvorschläge zu entwickeln und eine breite Diskussion zur Hamburger Haushaltslage zu initiieren.

Auf der Plattform waren die insgesamt 34 Produktbereiche des Hamburger Haushalts dargestellt. Mit einem Schieberegler konnten die jeweiligen Einzeletats um bis zu 50% reduziert bzw. erhöht werden. Um die öffentliche Aufmerksamkeit zu erzielen, entwarf die TuTech Innovation GmbH im Vorfeld eine detaillierte PR-Kampagne, die unter anderem die Einbeziehung von Prominenten vorsah.

Während der vierwöchigen Diskussion registrierten sich 2.870 Benutzer, die 2.138 individuelle Haushalte aufstellten und kreativ und konstruktiv diskutierten.

Insgesamt wurden 38 konkrete Entwürfe zu einzelnen Haushaltsbereichen entwickelt, die von alternativen Hafenerweiterungsstrategien über eine Res­sourcen schonende Verwaltung bis hin zur „Entrümpelung des Schilderwaldes” reichten. Als Experten stellten sich Rüdiger Kruse (Haushalts- und Finanzpolitischer Sprecher der CDU-Bürgerschaftsfraktion) sowie die Univer­sitätsprofessoren Dietrich Budäus (Public Management) und Dieter Läpp­le (Stadt- und Regionalökonomie) zur Verfügung.

 

IV. Freiburg

Der Beteiligungshaushalt in Freiburg zeichnete sich durch ein übergreifendes Konzept aus, das die Säule „Online-Haushaltsrechner” mit einer Stadtkonferenz kombinierte sowie durch eine repräsentative Umfrage ergänzte. Darüber hinaus erhielt der Beteiligungshaushalt eine thematische Fokussierung. Es ging darum, den Haushalt unter Aspekten des Gender Budgetings wahrzunehmen und damit die Öffentlichkeit für das Anliegen der Chancengleichheit von Männern und Frauen zu sensibilisieren. Der Beteiligungshaushalt wurde im Rahmen des Programms „Chancen = Gleichheit” der Landesstiftung Baden-Württemberg realisiert. Das Ziel ist, die Chancengleichheit von Frauen und Männern in verschiedenen Lebensbereichen durch modellhafte und innovative Praxis- und Forschungsprojekte zu fördern.

Die Ergebnisse des Beteiligungshaushalts sollen in die Beratungen des Gemeinderates über den Doppelhaushalt 2009/2010 einfließen. Basierend auf den Zahlen von 2005 wurden 25 unterschiedliche Haushaltsposten 13 Produktbereichen zugeordnet. Die Haushaltsposten konnten in beliebigen Schritten verändert werden, im Unterschied zu Hamburg war es auch möglich, einzelne Posten ganz auf 0 zu setzen oder Ausgaben zu verdoppeln.

Der Freiburger Bürgerhaushalt lief im Zeitraum 7.4.-9.5.2008 unter der Adresse www.beteiligungshaushalt.freiburg.de. Es registrierten sich 1.862 Nutzer, die insgesamt 1.291 Haushalte einreichten. 757 Beiträge wurden verfasst, die Eingang in 16 Themenwikis fanden.

Am 24.4.2008 diskutierte Prof. Christine Färber zur Bedeutung des Ge­schlechts für den Finanzhaushalt mit den Nutzern. Davor hatten bereits Annette Schubert und Clemens Heidenreich von der Stadt Freiburg die Fra­gen der Bürger zum Beteiligungshaushalt beantwortet.

 

V. Die Teilnehmer

Sowohl in Hamburg als auch in Freiburg wurden die Teilnehmenden zu Beginn gebeten, einige persönliche Angaben zu machen. An beiden Diskussionen beteiligten sich mehr Männer als Frauen. In Hamburg war dies besonders deutlich mit einem Verhältnis von 85% zu 15%. In Freiburg lag der Frauenanteil mit 38,5% deutlich höher.

Die Altersstruktur der Teilnehmenden weist sowohl interessante Ge­mein­samkeiten als auch Unterschiede auf. Während sich die durchschnittliche Hamburger Bevölkerung relativ ähnlich zu der Freiburgs verteilte, und in beiden Diskussionen die bis 25-jährigen und über 64-jährigen deutlich unterrepräsentiert waren (sie stellten in beiden Diskussionen zusammen nur 18% im Unterschied zu 42% in der Bevölkerung), war die Gruppe der 40- bis 64-jährigen in Freiburg mit 50,7% in der Mehrheit, während in Hamburg diese mit 51,1% von den 25- bis 39-jährigen gestellt wurde.

Darüber hinaus zeigt die Datenanalyse, dass für beide Haushaltsdiskurse in erster Linie eine Bevölkerungsgruppe mit vergleichsweise hohem Bildungsstand gewonnen werden konnte. Etwa 75% der Teilnehmenden in Hamburg verfügten über eine (Fach-) Hochschulreife oder hatten ein (Fach-) Hochschulstudium abgeschlossen, in Freiburg lag der Anteil dieser Gruppe sogar bei 85%.

 

VI. Die Prioritäten der Bürger

Sieht man von den unterschiedlichen Zuschnitten der Haushaltsposten in Hamburg und Freiburg ab, so setzten die Bürger der beiden Städte sehr ähnliche Prioritäten, wie sie die zukünftigen Mittel in ihren Städten verwendet sehen wollen. So sprachen sich in Hamburg die Teilnehmenden für eine Aufstockung der Etats in den Bereichen Schule (auf 110%) und Kindertagesbetreuung (auf 111%) aus. Auch der Wissenschaft wurde ein etwas größeres Budget (107%) zugestanden. Der Bereich der Schulen sollte auch in Freiburg mit 111% die deutlichste Etataufstockung erfahren. Sehr eng beieinander lagen zudem die Bereiche „Soziale Hilfe + Kinder-, Jugend-, Familienhilfe” mit einem plus von 108%, „Volkshochschulen, Bibliotheken, kulturpädagogische Einrichtungen” mit 107% und „Sport und Bäder” mit 106%.

Interessanterweise ergibt sich auch eine große Ähnlichkeit bei den Sparvorstellungen der Bürger – sieht man einmal von den Unterschieden zwischen einem kommunalen und einem Länderhaushalt ab. Von Einsparungen besonders betroffen in Hamburg waren die Finanzbehörde mit verbleibenden 79% des ursprünglichen Etats, der Produktbereich Bauordnung und Hochbau mit 81% sowie das Landesamt für Verfassungsschutz mit 82%.

Inwiefern die Hamburger ihren Haushalt im Detail zu konsolidieren oder umzuverteilen versuchen, zeigen die entwickelten Wikis. Die 38 erarbeiteten Vorschläge sind vielschichtig, lassen sich aber in drei große Bereiche einteilen: konkrete Einsparpotenziale, Maßnahmen zur Schaffung von Mehreinnahmen und langfristige investitionsbasierte Verbesserungsstrategien.

In Freiburg sah sich der Bereich Wirtschaft und Tourismus den stärksten Einsparungen ausgesetzt (77%). Nennenswert sind zusätzlich die Bereiche Stadtentwicklung und Sicherheit und Ordnung mit je 89% des ursprünglichen Budgets. Sehr kontrovers und nahezu über den gesamten Zeitraum der Online-Diskussion hinweg wurde in Freiburg das Thema der Theatersubventionen diskutiert.

 

VII. Resümee

Trotz des schwierigen und komplexen Themas ist die Durchführung von Online-Bürgerhaushalten keine Seltenheit mehr. Die hier vorgestellten Beispiele stellen jedoch Besonderheiten dar.

Zum einen hat die Diskussion in Hamburg gezeigt, dass Beteiligungs­haushalte auch auf Länderebene erfolgreich eingesetzt werden können. Dabei ist deutlich geworden, dass eine Integration der ansonsten doch eher getrennt verlaufenden Experten-, Bürger- und Politikdiskurse im Rahmen einer solchen Internetdiskussion durchaus gelingen kann, wurde doch das Engage­ment der Experten und Politiker mit sehr positiver Resonanz belohnt.

Freiburg zeigt, dass die Diskussion über öffentliche Haushalte nicht allgemein geführt werden muss, sondern erfolgreich thematisch gerahmt werden kann. Zwar stand das Thema Gender Budgeting nicht unbedingt im Mittelpunkt der haushaltspolitischen Diskussion. Die relativ hohe Beteiligungsquote von Frauen spricht jedoch für den Erfolg dieser Schwerpunktsetzung.

Die Gesamtauswertung der Haushaltsentwürfe verdeutlicht, dass die Bür­ger sparwillig sind. Insgesamt sollten 3,2% des ca. 10 Mrd. umfassenden Ge­samtbudgets, das der Stadt Hamburg 2005 zur Verfügung stand, eingespart werden, in Freiburg summierten sich die Haushaltsveränderungen auf Einsparungen von immerhin 1% des Gesamtetats auf.

Mit Hamburg und Freiburg haben zwei deutsche Großstädte gezeigt, dass Web-2.0-Ansätze erfolgreich im öffentlichen Bereich eingesetzt werden können. Aber auch für kleinere Kommunen lohnt es sich, die Möglichkeiten des Internets für die aktive Beteiligung der Bürger zu nutzen. Der hier vorgestellte Haushaltsrechner ist ein kostengünstiges und effektives Instrument zur Realisierung internet-basierter Bürgerhaushalte. So kann der Haushaltsrechner leicht in bestehende kommunale Webseiten integriert oder mit anderen interaktiven Angeboten wie bspw. Bürgermeister-Blogs, kombiniert werden (mehr Informationen dazu unter www.buergerhaushalt-online.de).

Literatur

Lührs, R., Hohberg, B. (2007a): familiendiskurse.de, in: Stiftung Mitarbeit & Initiative eParticipation (Hg.): E-Partizipation. Beteiligungsprojekte im Internet. Beiträge zur Demokratieentwicklung Nr. 21, Bonn: Verlag Stiftung Mitarbeit, Bonn, 30-53.

Lührs, R., Hohberg, B. (2007b): Was wollen wir uns leisten? Hamburger Bürgerinnen und Bürger beteiligen sich an der Haushaltsplanung, in: Stiftung Mitarbeit & Initiative eParticipation (Hg.): E-Partizipation. Beteiligungsprojekte im Internet. Beiträge zur Demokratieentwicklung Nr. 21, Bonn: Verlag Stiftung Mitar­beit, 54-72.

Nitschke, U.; Marwede, M. 2004: Chancen kommunaler Entwicklungszusammenarbeit, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 15-16, 33-38.

Sattler, K.-O. 2008: Abstimmen im Rotstift-Bezirk, in: Das Parlament Nr. 09-10, 25.2.2008.

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